陳松興：審慎調整金融監理以因應氣候風險
29 April 2022
文/東華大學兼任教授暨新經濟政策研究中心主任 陳松興
為因應地球暖化帶來的氣候風險，世界各國締結了巴黎氣候協定，並定下2050年前達成淨零排放目標，承諾加速減少溫室氣體排放，以確保地球升溫不逾工業化時期標準的 2 攝氏度。世界各國為此皆在積極運用所有可行的政策工具，快速有序的轉型至低碳的綠色經濟，以避免陷入不可逆轉情境，維護永續發展的契機。
台灣雖非聯合國會員無法參與締約，但也無法置身事外，蔡總統承諾將在2050年達成淨零排放目標，國發會並公布「2050淨零排放路徑」，明列推動能源轉型、產業轉型、生活轉型及社會轉型4大策略轉型綠色經濟。不過這一關鍵的長期發展政策仍有很多具體事項的內容與假設基礎尚待釐清，所需的新技術與資金來源，也具一定程度的不確定性。轉型綠色經濟勢必是一個長期的過程，無法一蹴而就，但轉型的不確定性對金融市場就是項風險。
就轉型綠色經濟方面，例如發展再生能源的基礎設施和技術投資，或融資碳密集型産業有序轉型等，金融業就扮演著關鍵的資金分配角色。金管會所推出的「綠色金融行動方案」，引導金融業及企業重視氣候變遷及永續發展，內容包括：1、善用資金與投融資決策力；2、強化資訊揭露；3、提升金融業主動因應及掌握ESG相關風險與商機的誘因；及4、協助金融機構支持產業，加速減碳轉型。金管會將分階段推動上市櫃公司碳盤查資訊揭露，研擬辦理永續金融評鑑，並精進永續分類法。
金管會推動綠色金融行動方案促進轉型綠色經濟的擔當值得肯定，尤其是企業碳盤查資訊揭露，有助金融業及社會大衆瞭解企業的實際碳排放情況。但金融機構的投融資業務要如何「考量目標企業ESG相關的風險與商機的誘因」？金管會如何「協助金融機構支持產業，促成減碳轉型」？金管會是監理機構，職責在有效管理氣候相關的金融風險，而經濟轉型是國發會權責，兩者可以相輔相成，但也存在灰色地帶或矛盾的情況。
就氣候相關的金融風險而言，金管會主要職責在建立審慎監理機制，維持金融機構的安全和健全，並維護金融穩定。因此，建議金管會在建立監理規則，以應對氣候風險時，應符合監理目的與法律授權，審慎權衡促進減碳轉型與轉型過程所可能帶給金融業的風險。
金融機構面對的氣候風險，可分為「實體風險」與「轉型風險」。前者指日益頻繁與嚴重的極端氣候事件（如熱浪，洪水和野火），氣候長期變化（如雨量變化，極端天氣，海洋酸化和海平面上升）和氣候變化的間接影響（荒漠化、缺水和土壤退化）所導致銀行經濟資本和財務的損失。後者指在尋求減少溫室氣體排放緩解氣候變遷衝擊之際，因政策、技術及消費和投資行為的變化所造成的經濟中斷，侵蝕銀行投融資和基礎抵押品價值的風險。
這兩項氣候風險都是以傳統的銀行風險分類來呈現，例如以信用風險、市場風險、流動性風險及作業風險等，來反映氣候相關的風險對借款人收入、財富、還款能力或實體和金融資產價格的影響，及其對銀行造成的損失。當然，也可能導致銀行業務中斷而衍生訴訟和聲譽損失，增加營運風險。
金管會參考歐盟所推動的永續分類法及企業的減碳揭露，可在一定程度上促成金融機構在對企業進行投融資時，就氣候相關風險的評估採取一致的行為。例如，調整授信策略，減少對高碳排放型企業的放款，增加對低碳排放型企業的放款。這可引導企業減少碳排放，間接減輕氣候相關的實體風險。但如果因而導致高碳排放企業的資金成本過高或是財力不足，無力負擔減碳轉型，獲利能力下降，甚至無法持續，反而可能增加轉型風險。
舉例而言，電力及石化行業都屬高碳排放產業，但減少對其投融資或提高放款利率的所可能産生的宏觀及微觀風險都需考量。相對而言，新能源多屬高風險高報酬的行業，間接直接鼓勵對這些行業的放款，仍可能帶來轉型的風險。簡言之，調整金融監理措施可能改變金融業實體風險和轉型風險之間的平衡，金管會在設計氣候相關金融風險的監理措施時需要謹慎。
何况，氣候的金融風險具有獨特性，現行規則是否能充分捕捉是個問題。首先，氣候的金融風險時間可短於一年，或長達數十年。而現行監理機制，側重在短期（通常一年）風險。其次，氣候事件發展並非線性，具不確定性。傳統方法基於歷史的數據，將很難捕捉未來的風險情境。其實，《巴塞爾協議》三大金融監理支柱的微觀審慎監理可能都需要調整。
氣候相關金融風險的評估，在數據和方法是都有其局限性。例如，金融監理理論上可以根據氣候金融風險的歷史損失經驗調整資本規定，問題是，真正發生氣候風險事件可能要很久以後，估計氣候金融風險事件的概率與分佈須有更長的時間。金融機構的這類損失數據不足，監管機構要解決這些風險問題就需要更大的彈性
因此，監理機構可以運用不同的工具來增强金融機構識別、監測、衡量和控制氣候風險的能力。例如：建立情境分析和壓力測試的方法論，可協助金融機構在一致的標準下，考慮不同情景的潛在影響，有助其對實體風險和轉型風險進行評估，以發現風險管理潛在缺陷，必要時採取行動和吸收額外的損失。另外，公開氣候相關風險及財務影響的資訊，則可激勵市場有效運作，促進市場紀律。
另一個監理問題是，要如何因應氣候金融風險所引發的系統性風險？如何採用宏觀審慎監理措施，來吸收氣候風險的系統性衝擊，提高金融體系復原力？理論上，對最容易受氣候風險影響的企業和産業，監理機關可以要求銀行提高計提的風險資本。然而，這對銀行投融資政策的影響可能有限，效果並不明確。
值得注意的是，宏觀審慎監理措施不一定有利減少氣候的金融風險。大幅減少對高碳排放產業的放款，或提高該類放款的資本計提要求，反而可能阻礙受影響公司的調整，加劇轉型風險，不利實現金融穩定。減輕對低碳排放企業的要求也不一定有助金融穩定。綠色投資的風險不一定較低，降低綠色資産的資本要求容易導致風險與報酬關係的破裂，可能無法自行負擔風險損失。高估綠色資產價值也容易導致綠色資産的泡沫。
整體而言，金管會的首要職責是藉審慎金融監理維持金融穩定。與氣候有關的實體風險和轉型風險威脅個別銀行安全與整體金融穩定，因此，擴大現有審慎監理，以確保銀行氣候風險的管理流程與偏好、風險狀況和經營環境的一致，有其必要性。但淨零排放及轉型綠色經濟是政府整體政策，需由權責單位提出全面、透明和明確的政策，結合稅收、補貼和保證，以裨益經濟轉型，降低氣候的系統性風險，實現氣候目標。
